Если вам кажется, что дело срочное, а переписка отнимет много времени, вы можете позвонить в палату общин и попросить, чтобы вас соединили с вашим депутатом. Но помните, что с учетом всех его обязанностей — присутствия в палате, работы в комитетах, участия в собраниях — вы, скорее всег о, сможете поговорить не лично с ним, а с его секретарем. У некоторых депутатов есть приемные в округах, их телефоны публикуют в местной прессе.

Большинство депутатов проводят депутатские приемы в своих округах по пятницам и/или субботам. В каждом округе своя специфика: например, если в округе больше одного крупного населенного пункта, депутат попытается проводить прием в каждом из них, по меньшей мере раз в месяц. О месте и времени обычно сообщается в местной прессе, но если сообщение не попалось вам на глаза, позвоните в приемную депутата или консультационное бюро.

Иногда избирателям нравится вызывать своего депутата в Вестминстер или толпиться в парламентском холле в надежде с ним повидаться. Вы можете прийти в Центральный зал ожидания и послать «зеленую карточку»; рассыльные доставят ее депутату, если тот находится в здании парламента. Это займет некоторое время, и если в холле собралось много народу, полицейские и рассыльные просто сбиваются с ног от обилия запросов. Ваш депутат может получить карточку тогда, когда вы уже давно ушли домой, а может статься, что у него вообще не окажется возможности с вами встретиться. Если вы действительно хотите пообщаться со своим депутатом в парламенте, лучше заранее условиться о встрече письмом или по телефону. Если вы входите в коллективное лобби, все равно лучше договориться о встрече в определенный день.

Помните: ваш депутат находится в парламенте, чтобы представлять ваши интересы, поэтому не бойтесь обращаться к нему за помощью!

Многие люди стоят в очередях за билетами у входа в башню Святого Стефана. Проникнуть на галерею для публики в палате общин или в палате лордов вполне возможно, но вряд ли вы попадете туда во время вопросов к премьер-министру, если только не раздобудете себе билет заблаговременно.

Существует строгий порядок, по которому определенному числу членов парламента выдают раз в месяц по два пропуска на галерею для публики, и депутаты часто выпрашивают пропуска для посетителей у своих коллег. У парламентского пристава обычно имеется несколько пропусков, которые он выдает сразу после молитвы, и у его стола в зале палаты общин выстраивается небольшая очередь из депутатов, желающих раздобыть билетики для своих избирателей или других посетителей. Если вы хотите попасть в парламент в какой-то определенный день, свяжитесь заранее со своим депутатом и договоритесь обо всем.

Приложение 2 КАК ЛОББИРОВАТЬ СВОЕГО ДЕПУТАТА

Многие люди в определенный период жизни приходят в отчаяние, столкнувшись с проявлениями бюрократии (например, от общения с министерством здравоохранения и социального обслуживания или от бесконечных отсрочек по рассмотрению их дел в налоговой инспекции), или их могут расстроить планы муниципального совета, или встревожить проект захоронения ядерных отходов неподалеку от их места жительства, рост преступности или ограниченная помощь, предоставляемая богатыми странами странам третьего мира. Все эти вопросы, а также многие другие можно с полным основанием поднять в парламенте через своего депутата. Это называется «лоббировать депутата» — прислав ему письмо, позвонив по телефону или придя на прием в его кабинет в палате общин. Увеличение числа профессиональных оплачиваемых лоббистов, к которым часто прибегают предприятия или другие круги, не должно обескуражить из бирателей, желающих пообщаться с собственным представителем.

Вам надо связаться с депутатом от вашего избирательного округа; заключенные и граждане Великобритании, живущие за границей, чьи имена не включены в избирательные списки, обычно обращаются к депутату от того округа, в списках которого они упоминались в последний раз. Если вы не знаете имени вашего депутата, вы можете справиться о нем в публичной библиотеке, консультационном бюро или муниципальном совете. Если вы свяжетесь с другим депутатом, тот передаст ваше письмо или запрос вашему представителю: в этом плане существует договоренность, которая почти неукоснительно соблюдается в палате общин — депутаты рассматривают личные запросы только от собственных избирателей. Разумеется, если вы напишете какому-либо депутату по поводу заявления, которое тот сделал по радио или телевидению о лечении глухих людей, о защите животных или о крахе вашей фирмы, или по поводу законопроекта, который он внес в парламент, ваше письмо никому не передадут, и, скорее всего, вы получите ответ. Но только помните, что если данный вопрос привлек к себе внимание общественности, депутат может оказаться завален письмами, и ответа придется подождать. Конечно же вы всегда можете написать вашему собственному депутату, прося его или ее поддержать своего коллегу в данном вопросе.

Всякого рода организации — женские ассоциации, церкви, группы давления, спортивные клубы, профсоюзы, местные советы и т. д. — часто хотят связаться с членами парламента по какому-либо конкретному вопросу, обычно с целью внести изменения в законодательство. Таким организациям следует установить связь с депутатами, представляющими все округа, где проживают их члены. Лучше устроить дело так, чтобы члены организации лично связались со своим собственным депутатом: либо письменно, либо договорившись о встрече в палате общин или во время депутатского приема.

Посещение Вестминстерского дворца и Вестминстер-холла

В любом случае вас должен сопровождать член парламента, пэр, служащий или сотрудник какой-либо палаты парламента (об этом надо договориться через депутата или пэра), или же гид, аккредитованный Бюро осмотра лондонских достопримечательностей. Депутат или пэр обычно стараются сопровождать посетителей, осматривающих парламент, но если он или она не могут этого сделать, посетители должны получить пропуск за подписью парламентария.

Существуют всякого рода ограничения в отношении количества посетителей и времени для посещений. Группа посетителей не может превышать 16 человек; группы из шести и менее человек в сопровождении депутата или пэра не обязаны следовать по «маршруту осмотра», проложенному для посетителей парламентским приставом и «Черным жезлом».

Вестминстерский дворец закрыт для посещения по субботам, воскресеньям, выходным дням, в Страстную пятницу и в период рождественских парламентских каникул. По рабочим дням он закрыт до 9-30 утра, независимо от того, сопровождает ли посетителей депутат или пэр. В другое время для посещения могут быть закрыты определенные помещения Вестминстерского дворца, в зависимости от времени дня или если в этот день проходят заседания в палате лордов или палате общин.

Дни, свободные от заседаний

Ни одна палата не собирается на Рождество, Пасху и в весенние праздничные дни, дворец тогда открыт для осмотра с 9-30 до 13.00 и с 12.00 до 18.00 (но не в дни, указанные в предыдущем абзаце). Продолжительность экскурсии варьируется в зависимости от времени дня.

Во время летних каникул дворец открыт с 9-30 до 12.00 и с 13-00 до 18.00 по следующим :

В июле (если ни одна из палат не проводит заседаний) — по средам и четвергам;

В августе — по средам и четвергам;

В сентябре — по вторникам, средам и четвергам;

В октябре (если ни одна из палат не проводит заседаний) — в любой будний день.

Небольшие группы (до шести человек) могут осматривать Вестминстерский дворец в июле, августе или сентябре и в другие будние дни.

Дни заседаний

8 декабря 1983 года палата лордов проголосовала (74 голоса против 24) за шестимесячный эксперимент по телетрансляции своих заседаний. Передачи начались 23 января 1985 года и ведутся на постоянной основе с.1986 года.

В 1988 году палата общин в одиннадцатый раз с 1966 года голосовала по вопросу о телевещании из парламента и на сей раз высказалась «за» с удивительно большим перевесом в 54 голоса, несмотря на противодействие со стороны премьер-министра и явное большинство в парламенте, принадлежащее консерваторам. Привычные аргументы против телепередач из парламента прозвучали снова: телевидение-де исказит саму природу дебатов, депутаты станут пытаться любыми путями «попасть в телевизор», работа, проводимая вне зала заседаний, никак не будет отражена, трансляции будут способствовать нарушению правил поведения в галерее для публики и в зале палаты.

Дело было передано на рассмотрение специального комитета, который к моменту написания этой книги еще не представил своего доклада. Когда доклад будет готов, парламент должен принять решение о проведении шестимесячного эксперимента по телевещанию из палаты общин. Если это произойдет и если эксперимент приживется, Великобритания станет двадцать второй из 24 промышленно развитых стран, где разрешена телетрансляция заседаний парламента: исключения составят лишь Новая Зеландия и Ирландская Республика*.

Судя по канадскому эксперименту, телерепортажи из парламента на первых порах произведут смятение, но через несколько месяцев депутаты станут работать так же, как и прежде. Возможно, некоторые будут постоянно думать о том, что на них смотрят, и даже станут к этому стремиться, но так было всегда. В дневниках Грея есть такая запись от 6 ноября 1689 года о поведении некоего полковника Бирча: «На мне сегодня новый парик, так что прошу палату хорошенько поглядеть на меня, прежде чем выслушать».

Эксперимент начался в ноябре 1989 года, и 19 июля 1990 года палата общин согласилась с тем, чтобы телетрансляции проводились на постоянной основе.

Идея о телерепортажах из парламента была воспринята в 1959 году как выход из ситуации: частично из-за освещения коммерческим телевидением довыборов в Рочестере в 1958 году, а частично из-за того, что к тому времени телевизоры имелись в 75% домов. Ведущие политики, такие, как Анейрин Бивен и Йен Маклеод, были настроены в пользу телевещания из парламента, и новое правительство учредило специальный комитет, чтобы рассмотреть это предложение в 1964 году. Члены комитета осторожно порекомендовали провести эксперимент с внутренним телевещанием, но даже это предложение было отклонено при голосовании с перевесом в один голос. Однако палата общин разрешила провести эксперимент с радиотрансляцией на протяжении четырех недель. Реакция была благоприятной, но комитет решил, что не стоит тратить государственные средства на «заведомо полемичный проект». В 1971 году Комитет по обслуживанию парламента снова отклонил просьбу Би-би-си о радиотрансляции некоторых дебатов, на сей раз по поводу вступления Великобритании в Европейское экономическое сообщество. Но в 1975 году новый эксперимент с регулярными радиорепортажами («Сегодня в парламенте») не вызвал никаких нареканий — возможно, потому, что был хорошо принят общественностью. Рейтинг программы составил 30%. Похоже, это убедило политиков.

Ежедневные радиотрансляции парламентских заседаний начались 4 апреля 1978 года, и теперь они привычно выглядят в сетке программ Би-би-си и Ай-ар-эн. Их журналисты присутствуют в лобби и на галерее для прессы, как и газетчики. Некоторые программы, например «В комитетском коридоре», позволяют поглубже окунуться в работу парламента, не ограничиваясь перипетиями «правительственного часа». Сегодня, несмотря на критические высказывания со стороны правительства, трансляции из парламента и политические передачи резко отличаются от первых шагов Би-би-си. До 1959 года эта компания даже не решалась объявить о грядущих всеобщих выборах, настолько она боялась полемики и обвинений в «поддержке какого-либо кандидата». Она даже строго соблюдала «правило 14 дней», установленное парламентом, но предложенное самой Би-би-си во время Второй мировой войны: согласно этому правилу Би-би-си не могла передавать никаких дискуссий на темы, подлежащие обсуждению в парламенте в ближайшие две недели. Осознав свою ошибку, Би-би-си попыталась добиться отмены этого правила в 1950-е годы, однако парламент не шел на уступки до 1956 года. И Черчилль, и Этт-ли воспротивились отмене этого правила: Черчилль — потому что «было бы возмутительно, если бы дебаты в палате раз за разом оказывались предвосхищены высказываниями людей, не обладающих статусом и не облеченных ответственностью членов парламента». Невероятная робость Би-би-си и патологическая любовь к таинственности британского истеблишмента привели к тому, что радиотрансляции из британского парламента сильно припозднились по сравнению с другими западными демократиями, большинство из которых разрешило такие передачи сразу после Второй мировой войны.

Брифинги по общим вопросам имеют целью не распространить информацию о планах правительства, а запустить своего рода пробный шар, проверить реакцию общественности или правильно преподнести новости. Министры стремятся повлиять на общественное мнение через посредников, не принимая на себя ответственности, как выразился бывший секретарь кабинета сэр Роберт Армстронг, когда пытался представить позицию правительства в судебном разбирательстве в Австралии по поводу книги «Спайкэтчер»*.

В книге Питера Райта «Спайкэтчер» («Охотник на шпионов»), быстро ставшей бестселлером, рассказывается о деятельности британской разведслужбы МИ-5 в 1950-е годы. В 1987 году палата лордов утвердила Запрет на это произведение на том основании, что автор нарушил Закон о государственной тайне. Во время судебного процесса Генеральный прокурор выступил с обвинениями против «Гардиан ньюспейперс».

Принимают ли журналисты на веру все, что сообщает им правительство, или только до определенной степени полагаются на информацию, преподносимую под определенным углом зрения (все ведь хотят представить новости по-своему), зависит от того, насколько они упорны в своем намерении распутать какую-либо историю, и готово ли их издание помочь им в поисках подлинных фактов.

Брифинги замышлялись как способ выдать прессе кое-какую информацию. О их ценности можно поспорить, если вспомнить рассказ министра Джима Прайора. Он сказал Маргарет Тэтчер: «Я знаю, вы думаете, будто я могу проговориться журналистам, и порой такое случается — то намеренно, то случайно. Но, конечно же, и вы так делаете». «Нет, Джим, — ответила она, — я никогда не проговариваюсь». «Ладно, раз вы так говорите, значит, так и есть, но в таком случае проговорятся ваши помощники и пресс-секретари». — «И это вряд ли: они никогда ничего не знают, как же они смогут проговориться?»

Лучше оставить эту историю без комментариев.

Некоторые считают, что между лобби и политиками существуют теплые отношения, когда один покрывает другого, однако набившим себе шишки депутатам, чья «личная жизнь» или политическая карьера оказалась перечеркнута пером журналиста из утренней газеты, в это верится с трудом. Вся эта система была задумана больше для удобства, чем для сохранения тайны, как сказал сэр Том Маккефри, бывший пресс-секретарь Джеймса Каллагэна.

Теперь лобби состоит уже не из джентльменов в цилиндрах, а из молодых мужчин и женщин, которые не проводят в нем так много времени, как кое-кто из «бывалых» — привычных и многоопытных завсегдатаев зала для депутатов и Библиотечного коридора. Первой женщиной, подавшей парламентскому приставу заявку на пропуск в галерею, была мисс Джулия Блейн из «Уименс пенни пейпер» в 1890 году. Тот сказал ей, что не уполномочен допускать женщин в галерею для прессы. Когда этот вопрос был поднят в палате депутатом Чарльзом Брэдлоу, спикер Пиль ответил, что присутствие женщин «приведет к таким последствиям, которые сейчас даже трудно предугадать». Женщин разрешили пускать только после Первой мировой войны; к 1932 году с их присутствием смирились при условии, что им отведут отдельную уборную. Но даже в 1964 году всего одна женщина регулярно появлялась на галерее. Парламент до сих пор настолько напоминает мужской клуб, что женщинам и сегодня трудно добиться там признания. Джулия Лэнгдон, политический обозреватель из «Дейли миррор», поняла, что «приехала», когда наткнулась на коллегу — пожилого уважаемого журналиста, годами вращавшегося в парламентских кулуарах, — и тот сказал ей: «Джулия, мой мальчик, как дела?»

Задача корреспондентов из лобби, которых Джеральд Кауфман как-то назвал «совершенно тайной организацией, о которой знают все в Вестминстере», заключается в том, чтобы сообщать о подоплеке политических новостей, о том, каким образом правительство принимает решения, и о настроениях, тенденциях и политических событиях в партиях. Они могут поговорить с депутатами в неформальной обстановке в зале для членов парламента, рядом с палатой, куда депутаты приходят, чтобы забрать почту из Почтового бюро, сообщения из Бюро извещений, экземпляр повестки дня и другие документы. Кабинеты парламентских организаторов от политических партий тоже открыты для них. Журналисты общаются с депутатами и в Библиотечном коридоре, зачастую выстраиваясь там во время десятичасового голосования, чтобы перехватить чей-нибудь комментарий, особенно если в этот день «заднескамеечники» партии власти взбунтовались против правительства. Депутаты и корреспонденты из лобби встречаются в баре «У Энни», куда посторонних не пускают. Здесь есть шанс застать правительственных министров без охраны из госслужащих, когда в расслабляющей атмосфере позднего вечера они не столь сдержанны, как обычно. Интриги, утечки информации всякого рода — всё это не ускользнёт от журналиста, соблюдающего главное правило лобби: источник информации раскрывать нельзя. В Вестминстерском дворце все на виду, как в аквариуме, и когда всплывает какая-нибудь история, все начинают припоминать, кто с кем беседовал накануне, пытаясь определить, кто кому мог ее «слить». Другие депутаты попросту очень боятся, порой даже чрезмерно, что высказанное ими мнение попадет в печать.

Движение ирландских националистов, именовавших себя «фениями» (от названия дружины легендарного ирландского героя Финна мак Кумала), сложилось в середине XIX века и поставило себе целью «очистить страну от англичан». Оно не брезговало террористическими методами. В 1882 году в Глазго и в некоторых других городах Шотландии и Англии произошло несколько взрывов динамита, ряд покушений на чинов полиции и администрации.

С 1909 года отчеты из палаты общин публиковались ежедневно, а первый еженедельный «Гансард» вышел в 1946 году. Палате лордов потребовалось больше времени, чтобы решить, публиковать или нет информацию о своей работе, поэтому отчеты о ее деятельности всегда издавали отдельно от протоколов палаты общин. Все архивные подшивки «Гансарда» погибли во время воздушного налета в 1941 году, когда палата общин подверглась бомбардировке. Сегодня его выпуском занимаются 83 человека, в том числе 19 репортеров и 22 шифровальщика, использующих как стенографию, так и магнитофонные записи; некоторые из этих людей присутствуют на заседаниях всех комитетов и во время всех дебатов в парламенте в любое время дня и ночи. Депутаты могут получить экземпляр вчерашнего «Гансарда» вместе с протоколами голосования и заседания прямо на дом уже на следующее утро, если только они живут в пределах шести миль от Вестминстера.

«Гансард» подробно освещает все, что было сказано в палате или комитете. Бывает, что репортер из «Гансарда» не расслышал, что сказал депутат, или не знает, как пишется его фамилия. Тогда рассыльный приносит этому депутату записку, когда тот закончит свое выступление: это отпечатанный бланк: «Просьба… прислать его (никогда не «её») конспект». Затем рассыльный приносит этот бланк обратно репортерам. Их задача усложняется тем, что сегодня парламентские ораторы говорят гораздо быстрее, чем двадцать лет назад. Депутат может подойти к репортерам и проверить, нет ли в его отпечатанной речи ошибок, однако никаких изменений в сказанное вносить нельзя. В отчетах «Гансарда» приводятся не только речи, вопросы и т. д., но и указания на шум, которым может сопровождаться чье-либо выступление. Из слов «шум в зале», поставленных в скобки, не всегда можно уяснить, как именно присутствующие реагировали на слова депутата. Конкретные слова — «выкрики с места» — тоже записывают, если их удалось расслышать на галерее. Некоторые депутаты навострились попадать таким образом в про токол, вставляя свои комментарии в тот момент, когда оратор переводит дыхание в конце фразы. Признанным мастером в этом искусстве был депутат Расселл Керр, обладавший к тому же необычайно громким голосом.

Члены палаты общин всегда придерживались более строгих взглядов на публикацию речей, чем лорды. Информация, которой мы располагаем о них сегодня, почерпнута из личных дневников депутатов, например «Дневника палаты общин» Уиллоби Д’Юза, опубликованного через целых пятьдесят лет после событий и основанного на записях, которые он делал в качестве члена елизаветинского парламента. Веком позже другой депутат, Эндрю Марвелл, написал своим избирателям о том, что происходило в палате общин с 1660 по 1678 год, а его современник Анкителл Грей вел записи дневных заседаний с 1667 по 1694 год, а затем опубликовал их под заглавием «Дебаты Грея».

XVIII век прошел под знаком ссор между газетчиками и авторами информационных бюллетеней. Последние занимали прочные позиции, и их работа пользовалась большим спросом со стороны знатных семейств, негоциантов и торговцев, желавших знать, какие решения парламент может принять в области налогов, надзора за предприятиями, торговлей и т. д. Авторам информационных бюллетеней было четко сказано, чтобы они даже не пытались совать свой нос в дебаты или другие виды деятельности па латы. В 1722 году этот запрет был распространен и на газеты.

14 мая 1803 года спикер Эбботт записал в своем личном дневнике, что договорился с парламентским приставом, чтобы тот разрешал репортерам занимать свои обычные места в заднем ряду галереи для публики, прежде чем в зал начнут пускать посетителей. Речь идет о старом помещении палаты общин, где не было предусмотрено галереи для прессы. В том же году Уильям Коббетт решил опубликовать свой «Политический журнал» — перепечатку сообщений о дебатах в палате общин из газет, но только без всякой партийной окраски. Он издавал журнал восемь лет, а потом продал свое имущественное право типографу Томасу Гансарду, отец которого, Люк Гансард, был официальным типографом протоколов заседаний палаты общин. Это семейство публиковало отчеты еще восемь лет, и ежедневные отчеты о заседаниях стали называться «Гансардом». Поначалу «Гансард» печатали по системе Коббетта, компилируя газетные сообщения. Тогда, в 1812 году, это был ежемесячный отчет, а не ежедневный, как сейчас, и у него скоро появились конкуренты — например газета «Зеркало парламента», репортером которой в 1830-е годы какое-то время работал Чарлз Диккенс.

Жизнь репортера была полна неожиданностей; могло случиться, что ему и вовсе не удавалось послушать дебаты. Доктор Джонсон основывался в своих репортажах из парламента на разговорах с одним из швейцаров, а в остальном полагался на «память и воображение». Чарлз Диккенс рассказывает, как его не пустил швейцар, «высокий крепкий мужчина в черном», потому что не было мест, но при этом «выразительно поглядывал» на его кошелек. Швейцар был бы оскорблен до глубины души, если бы кто-нибудь назвал этот гонорар взяткой. В то время все сотрудники дворца зарабатывали на жизнь, получая вознаграждение такого рода. Журналистам стало легче жить, когда Вестминстерский дворец перестроили после пожара 1834 года и залы обеих палат снабдили галереями для прессы. На публикации в газетах сообщений о парламентских де батах в конце концов дали добро, и галереи заполнились джентльменами в цилиндрах. К 1881 году даже провинциальным газетам позволили направлять своих репортеров в парламент. В 1884 году возникло «лобби»: после терактов, осуществленных фениями*, доступ в парламент был ограничен, а аккредитованных журналистов пропускали по списку, составленному парламентским приставом.

В XVI веке на повестке дня стояло соблюдение тайны, и парламент стойко оборонялся от попыток внешнего вмешательства вплоть до конца XVIII века. В отчете об обязанностях спикера «Порядок и обычай управления парламентом», опубликованном Джоном Хукером в 1571 году, сказано, что «каждый человек в парламенте должен хранить в тайне и не разглашать секретов того, что делается и говорится в здании парламента, какому-либо другому лицу, не являющемуся членом той же палаты, под страхом изгнания из палаты или другого наказания, назначенного палатой». В задачу парламентского пристава входило не впускать в палату посторонних. Входная дверь была на запоре, а у пристава имелась книга с именами всех депутатов, так что он знал, кого пускать. Любого человека со стороны, которому удавалось проскользнуть внутрь, пристав брал под стражу и не отпускал до тех пор, пока тот не поклянется у стойки палаты не разглашать услышанное.

Причиной тому был попросту страх репрессий, в случае если монарху не понравится то, что говорилось в парламенте. Подобную информацию до короля должен был доносить спикер, который, поскольку выступал лишь по воле палаты, не нес личной ответственности за сказанное. В те времена уже велись протоколы парламентских заседаний. Известен случай, когда Карл I в 1623 году потребовал для просмотра протоколы палаты общин, чтобы проверить, что сказал один депутат, и в 1628 году парламент решил, что «запись клерком речей отдельных людей издавна не сопровождается никакими гарантиями».

И все же даже в начале XVII века, как мы уже видели в первой главе, протоколы велись. Джон Сеймур, бывший депутат от Грейт-Бедвина, был назначен секретарем палаты в 1548 году и сохранил этот пост за собой до самой своей смерти в 1567 году. Он вел дневник, начав с записи петиций, но потом стал перечислять присутствовавших депутатов, распоряжения спикера, а с 1553 года — исход голосований. Следующий секретарь, Фульк Онслоу, был более амбициозен: он стал записывать краткое изложение речей, заслужив за это упреки. Однако палата общин все же согласилась с тем, что кое-какие записи вести необходимо, поэтому был назначен комитет, в задачу которого входила «проверка книги записей клерка» по субботним дням. С тех пор ведение протоколов стало обязанностью младшего секретаря. Поначалу клерк хранил их у себя дома, но в конце концов их перенесли в здание палаты, где большинство протоколов, за исключением «Журналов», было уничтожено пожаром 1834 года. Секретарь палаты лордов хранил свои записи в Каменной башне во внутреннем дворе Старого дворца.

Такая ситуация сохранялась до «Соглашения Страстной пятницы» 1998 года между политическими партиями Северной Ирландии, которое привело к новым условиям самоуправления и принятию нового Акта о Северной Ирландии. Новая Североирландская Ассамблея состоит из 108 членов, избранных по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения. Власть делят между собой юнионисты и националисты по достаточно запутанной схеме. Первый министр, заместитель первого министра и все остальные члены правительства назначаются на основании соглашений о разделении власти; министры образуют Исполнительный комитет Ассамблеи.

Делегированные полномочия в очередной раз были ограничены: оборона, иммиграция, авиация, уголовное законодательство, чрезвычайные полномочия и т. д. остались за общенациональным правительством и Вестминстерским парламентом. Специальный комитет по делам Северной Ирландии наблюдает за деятельностью только министерства по делам Северной Ирландии, а не Североирландской Ассамблеи. Большой Североирландский комитет собирается от случая к случаю, чтобы обсудить положение дел в области в целом. Деятельность самой Ассамблеи была приостановлена в 2002 году, а после выборов в ноябре 2003 года ее окончательно распустили из-за непримиримых расхождений между политическими устремлениями националистов (союз с Ирландской Республикой) и юнионистов (сохранение в составе Соединенного Королевства). Трудно сказать, когда и как национальная Ассамблея будет восстановлена*.

Национальное самоуправление в Северной Ирландии было восстановлено в мае 2007 года.

В настоящее время в Англии нет региональных ассамблей, и если не считать двух регионов на севере Англии, общественность их и не требует. Тем не менее правительство планирует провести референдумы, чтобы понять, какое существует настроение в обществе. Однако многие считают, что очередное умножение числа властных структур не будет способствовать эффективному управлению или представительству народа.

Шотландский парламент был учрежден в 1999 году. В него входят 129 депутатов, 73 из которых избираются непосредственно в избирательных округах, определенных для общенационального парламента. Срок их полномочий составляет четыре года, но парламент может быть распущен, если за это проголосуют больше двух третей его членов или если парламенту не удастся прийти к согласию по поводу выбора первого министра.

Первого министра назначает королева по совету председателя парламента; обычно он является лидером партии, получившей большинство в парламенте. Затем первый министр назначает всех остальных ми нистров или членов исполнительной власти, практически так же, как британский премьер. Шотландский парламент может издавать законы, касающиеся Шотландии, однако вопросы обороны, иностранные дела, финансы и экономика находятся в ведении общенациональных правительства и парламента. Теоретически британский парламент может отменить законы, принятые в Эдинбурге, однако существует договоренность о том, что такого не может произойти без согласия шотландского парламента.

Учреждение этого парламента сильно отразилось на Вестминстере: нет больше специфического шотландского законодательства, палата общин больше не занимается делами Шотландии, а специальный комитет по делам Шотландии и Большой Шотландский комитет практически прекратили свою деятельность. В связи с возникновением шотландского парламента правительство в принципе решило сократить количество депутатов-шотландцев в Вестминстерском парламенте с 73 до (вероятно) 59, что может привести к интересным результатам на следующих выборах, поскольку главенствующие позиции в Шотландии занимают лейбористы.

Ассамблея Уэльса не обладает такими же полномочиями, и поэтому некоторые считают ее простой «говорильней». Она не может издавать основных законов, однако вправе принимать вторичное законодательство, что до 1998 года входило в прерогативу статс-секретаря по делам Уэльса. Ассамблея состоит из 40 членов, избранных в округах, и еще двадцати, избранных на основе пропорционального представительства, сроком на четыре года без возможности досрочного роспуска. У нее есть уникальная особенность: вся ее работа ведется на двух языках — валлийском и английском.

Первый секретарь Ассамблеи, являющийся ее председателем, избирается всеми депутатами. Остальные члены Исполнительного комитета, или Кабинета, назначаются первым секретарем, и в каждом из тематических комитетов Ассамблеи работает один из членов Исполкома. Исполком может собираться частным по рядком и состоит из членов только одной партии: это своего рода мини-правительство. И состав комитетов, и выбор их председателей отражают расстановку политических сил в Ассамблее, однако ключевой фигурой в каждом комитете является секретарь ассамблеи. Функции всех органов Ассамблеи и каждого человека изложены в ее уставе.

Из комитетов, занимающихся делами палаты общин, самым важным является Комитет по нормам и привилегиям, сформированный в 1996 году на основе исторического Комитета по привилегиям и относительно нового Комитета по защите интересов депутатов (действовавшего с 1974 года). В него входят 11 человек, а председателем является старший «заднеска-меечник» от оппозиции. Комитет занимается поведением депутатов и сотрудничает с парламентским уполномоченным по нормам, принимая во внимание его доклады о жалобах на депутатов. Он собирает свидетельские показания, какие сочтет нужным, и может приказать депутату явиться для дачи показаний и представить все необходимые документы. Комитет обладает большой властью: неблагоприятное заключение может серьезно повредить репутации депутата и сказаться на перспективах его переизбрания. Комитет может также распорядиться о временном прекращении полномочий депутата.

Большинство парламентской работы осуществляется во всякого рода комитетах, что обычно не принимают во внимание, когда по телеканалам транслируют изображение палаты общин с жалкой горсткой депутатов. Кстати, это как раз та работа, которая не интересует СМИ, если только на заседании комитета не ожидается какое-нибудь важное лицо — премьер-министр, глава департамента или руководитель промышленности или торговли.

Были учреждены и другие комитеты с гораздо более широкой сферой деятельности. К их числу относятся Комитет экологического аудита, Комитет по контактам и Комитет государственного управления. Первый из них был учрежден в ноябре 1997 года в составе 16 человек. В его задачу входит «изучать, в какой мере политика и программы правительственных департаментов и вневедомственных государственных структур способствуют защите окружающей среды и устойчивому развитию», а также «ревизовать их достижения в соответствии с поставленными целями». Комитет изучает широкий круг «экологических» вопросов, включая последствия для окружающей среды от реализации правительственных проектов и международной политики в области устойчивого развития.

Комитет по контактам — необычный орган, функции которого с годами менялись. Он состоит из председателей всех постоянных специальных комитетов и еще двух членов, один из которых руководит его работой, — всего тридцать пять человек. В его задачу входит изучать «общие вопросы, связанные с работой специальных комитетов», однако в 2000 году комитет решил начать кампанию за увеличение отдачи от специальных комитетов. Самой важной его рекомендацией стал совет премьер-министру выступать перед комитетом по поводу ежегодного отчета правительства и «четко обозначать направления своей политики в иной атмосфере, чем в палате общин». Поначалу эта просьба была отклонена, но год спустя премьер-министр согласился являться в комитет дважды в год для обсуждения внутренних и международных дел. Первое заседание Комитета по контактам состоялось 16 июля 2002 года, а последующие встречи — в январе и июле 2003 года и в феврале 2004-го. Они стали важными событиями парламентской жизни, которые транслировали по телевидению в прямом эфире, а затем подробно разбирали в прессе. Темы для обсуждения предварительно определяются в комитете, вопросы задает один депу тат. Премьер-министру сообщают о тематике встречи, но не о конкретных вопросах. Трудно себе представить, каким образом будущий премьер сумеет избежать появления в комитете.

Комитет государственного управления был учрежден в 1997 году. У него две функции, и одна из них — изучать вопросы, касающиеся правительства в целом, например, проштудировать законопроект о свободе информации, прежде чем он обрел силу закона в 2000 году, Кодекс поведения министров, роль специальных советников при правительстве и реформу палаты лордов. Он также регулярно разбирает случаи, когда министры отказались отвечать в парламенте на определенный тип вопросов. В комитет входят 11 человек, и он может назначать подкомитеты. Еще одна его функция — изучать доклады парламентского уполномоченного по рассмотрению жалоб (омбудсмена). Омбудсмен (в настоящий момент это Энн Абрахам) является совершенно независимым должностным лицом, стоящим во главе штата из 230 человек и разбирающим жалобы на неверные действия государственных учреждений, на незаконное или несправедливое отношение к частным лицам или группам лиц и другие просчеты, не исправленные бюрократическими структурами.

Лорд Гоутон сыграл свою роль в учреждении еще одного специального комитета — по изучению законопроекта о защите нерожденных детей, внесенного в 1987 году тогдашним епископом Бирмингемским Хью Монтефиоре; комитет выступил с промежуточным докладом накануне всеобщих выборов. После выборов лорд Гоутон стал настаивать на воссоздании комитета. В начале 1988 года он вовремя представил свой доклад, и содержащиеся в нем сведения были учтены в законо проекте о поправках к Закону об абортах, внесенном Дэвидом Олтоном. К несчастью, сторонники законопроекта не учли во время прений показания экспертов, в особенности о нежелательности сокращения предельных сроков аборта. Сам законопроект провалился из-за нехватки времени.

Специальные комитеты палаты лордов представляют много ценных, докладов, часто освещающих такие области, для изучения которых у депутатов не хватает времени, а порой и желания. Но эти доклады, хоть и получающие высокую оценку, практически не оказывают влияния на решения исполнительной власти.

Специальный комитет по европейским сообществам — самый значительный и влиятельный комитет палаты лордов. Как и специальный комитет по европейскому законодательству в палате общин, он был учрежден в мае 1974 года по рекомендации фостеров-ского комитета для изучения законов Европейского сообщества. Совет министров должен одобрить или отвергнуть предложения, представляемые Европейской комиссией, однако национальные парламенты не играют большой роли в этом процессе, как уже было показано в главе двенадцатой. Для британского парламента единственный способ внести в него реальный вклад — изучить проекты законов и представить рекомендации правительству. Комитет палаты общин этим и занимается, рекомендуя палате такие предложения, которые поднимают вопросы юридического и политического порядка, отделяя «зерна от плевел». Однако дебаты зачастую проводятся слишком поздно, чтобы повлиять на правительственных министров, прежде чем Совет министров примет решение.

Специальный комитет палаты лордов рассматривает предложения Европейской комиссии, которые «поднимают важные политические или принципиальные вопросы». Иногда лорды изучают проекты законов, но чаще — более широкие вопросы типа «Воспитание молодежи в ЕЭС», доклад о котором был опубликован в 1984 году, или исследование о европейской валютной системе в 1983 году. Для составления таких докладов привлекают знающих и опытных экспертов. Комитет по валютной системе возглавлял бывший управляющий Английского банка, а среди его членов были еще один бывший управляющий, бывший глава казначейства, бывший старший экономи ческий советник правительства и несколько бывших министров.

В работе этого специального комитета участвуют больше сотни пэров. Его ядро состоит из 25 пэров, прочие же распределены по всевозможным подкомитетам — по финансам, экономике и региональной политике, по торговле и промышленности, по сельскому хозяйству, продуктам питания и вопросам потребления. Место председателя главного комитета — оплачиваемая должность. Председатель опирается на двух советников-юристов, экспертов по европейскому законодательству, и нескольких секретарей. При подкомитетах тоже состоят эксперты, предоставляющие консультации во время различных исследований. Члены подкомитетов путешествуют по Европе и собирают свидетельства членов Европейского парламента и Европейской комиссии.

Они представляют объемистые и широко читаемые доклады, которые исследовательская группа Парламентской ассоциации Британского Сообщества назвала в 1982 году «информативными и всеобъемлющими, поскольку члены комитета палаты лордов более объективны и зачастую хорошо знают исследуемый предмет… Лорды высказывают свое мнение открыто и свободно, и иногда оно просто поражает». Но какой бы результативной ни была работа комитета, вряд ли она окажет непосредственное влияние на деятельность правительственных министров в Европейском сообществе: вся структура принятия решений в ЕЭС выстроена так, чтобы этому помешать. Однако комитет оказывает некое косвенное влияние. Леди Твидсмур рассказывала: «Нам говорили частным образом: О, мы об этом и не подумали». При нынешних организационных механизмах в ЕС лорды должны быть довольны.

Второй основной комитет, созданный в январе 1980 года, — по науке и технологиям. Его члены переназначаются в каждую сессию, работают в подкомитетах и могут привлечь для экспертизы членов Королевского научного общества, ведущих промышленников и бывших министров. Комитет представил доклады на самые разные темы. Некоторые из них носили полемич ный характер, как, например, доклад о политике Соединенного Королевства в области космических исследований в декабре 1987 года, в котором говорилось, что правительству следует тратить больше денег на эти цели. Другие доклады, например о водном хозяйстве (1982) и лесных угодьях (1980), оказали непосредственное воздействие на законодательство: правительство внесло поправки в законопроекты о лесном и водном хозяйстве, основываясь на докладах подкомитетов. Но гораздо чаще правительство сознательно игнорирует эти доклады, не оставляя лордам никаких других вариантов, кроме опубликования еще одного критического доклада о политике правительства в этой области.

В Билле о правах 1689 года указано, что следует понимать под свободой высказываний: «Свобода слова и дебатов или работы в парламенте не должна терпеть препятствий или ставиться под вопрос в любом ином месте или суде, кроме парламента». Поскольку депутаты должны иметь возможность собираться, не подвергаясь угрозам, помехам при исполнении своих обязанностей или судебным преследованиям за клевету вследствие каких-либо заявлений, сделанных в парламенте, они могут претендовать на такие привилегии. Спикер постоянно напоминает депутатам, что к привилегиям не стоит относиться легкомысленно. Один депутат от партии тори, Джеффри Диккенс, воспользовался своими привилегиями 17 марта 1986 года, обвинив одного врача, а затем и приходского священника из своего округа Литтлборо в надругательстве над детьми, находящимися на их попечении. Впоследствии суд обоих оправдал. Большинство депутатов стараются не бросаться обвинениями, выступая в зале палаты.

Парламент считает, что некоторые деяния, именуемые «неуважением к депутатам», мешают работе парламентариев. Если какой-нибудь депутат считает, что его привилегия была нарушена, он первым делом должен поставить об этом в известность спикера. Если спикер согласен с тем, что нарушение имело место «при отсутствии доказательств в пользу противного», он делает соответствующее объявление в палате. На следующий день депутат, подавший жалобу, представляет предложение о передаче этого дела на рассмотрение в Комитет по привилегиям. В отличие от других специальных комитетов этот состоит из старших «переднескамееч-ников» с обеих сторон палаты, включая генерального прокурора. До 1945 года его возглавлял действующий премьер-министр, а после — лидер палаты.

Предложение выносится на голосование, и палата может принять решение о том, чтобы не передавать этот вопрос на рассмотрение комитета. Если же предложение утверждается, комитет представляет палате доклад и рекомендации, и палата может принять или отвергнуть некоторые или все из них. Комитет может решить не предпринимать никаких действий, как в случае с двумя депутатами от Уэльса в 1967 году, жизни которых угрожала «Армия свободного Уэльса». Комитет никогда серьезно не рассматривал вопрос о членах парламента, которых избиратели или местные партийные организации принуждали уйти в отставку. Когда Дик Таверн, депутат от Линкольна, оказался в такой ситуации, проголосовав в 1971 году за вхождение Великобритании в Европейское сообщество, депутаты не пожелали передавать дело на рассмотрение Комитета по привилегиям.

Специальные комитеты не только оказывают влияние на дебаты в палате и на позицию правительственных министров, но и приходят на помощь оппозиции. У депутатов от оппозиции нет почти никаких связей с персоналом министерств, и специальные комитеты предоставляют им возможность встретиться с чиновниками, выслушать их, провести исследования и сделать собственные выводы по поводу того, какого подхода придерживаются сотрудники того или иного ведомства к политике и администрации. Они, как выразился в 1983 году в своих лекциях сэр Дуглас Васс, бывший «бонза» с Уайтхолла и бессменный секретарь казначейства, оказали благотворное воздействие на госчиновников, побуж дая их более тщательно обдумывать, формулировать и обосновывать свои политические заявления, вынуждая Уайтхолл публиковать больше информации и в целом предоставляя парламенту более широкое поле деятельности для указывания на слабые места в решениях министров, чем это было возможно, когда прения и расспросы проводились только в зале палаты общин. Специальные комитеты палаты общин действительно оказались многообещающим начинанием.

Мы упоминали и о других специальных комитетах: по государственному бюджету, учрежденному в 1861 году, по актам делегированного законодательства, по европейскому законодательству, по обслуживанию палаты общин. При последнем состоят «внутренние» комитеты: по интересам депутатов, по контактам, по телерадиовещанию (он следит за трансляцией заседаний палаты и комитетов), отборочный комитет и комитет по вопросам процедуры, который часто подвергает проверкам повседневную работу палаты.

Еще один специальный комитет следит за работой омбудсмена — парламентского комиссара, рассматривающего жалобы от частных лиц на правительственные департаменты и государственную службу здравоохранения. Он должен ежеквартально отчитываться перед парламентом в своей работе и представлять свой отчет в узкий комитет.

Комитеты заслушивают свидетельские показания не только в палате общин, они могут изучать результаты политики правительства, собирая данные в других частях страны. Например, в 1985 году специальный комитет по транспорту выехал в Хирфорд, чтобы ознакомиться с последствиями прекращения регулирования автобусного движения и узнать мнение местной общественности и властей. Специальный комитет по сельскому хозяйству в 1982—1983 годах посетил Шотландию и Уэльс, чтобы собрать важнейшие сведения в рамках исследования контурного земледелия; специальный комитет по внутренним делам в 1981 году побывал в США для изучения этнического вопроса, чтобы представить затем доклад о введении этнического контроля в Великобритании, а специальный комитет по обороне в 1983 году отправился на Фолклендские острова, чтобы подготовить доклад о их будущем. Каждый зарубежный визит предварительно изучается Комитетом по контактам, и председатель заинтересованного комитета должен доказать, что эта поездка совершенно необходима для проведения исследования.

Когда комитет избрал себе тему исследования, его секретарь представляет сообщение для прессы и связывается с представителем министерства, которое контролирует комитет. Министерство часто предоставляет комитету документы с базовыми данными, прежде чем комитет приступит к опросу свидетелей. Собственно говоря, министрам придется отвечать за политическое направление, а служащим министерства — за то, каким образом эта политика осуществляется. Надо сказать, что такое разделение ответственности несколько успокоило всех заинтересованных лиц, правда, специальный комитет в основном допрашивает министра и его ведомство, а потом отчитывается перед палатой общин. Во время дебатов в 1979 году Норман Сент-Джон Стивас пообещал, что министры будут безотказно сотрудничать, предоставляя комитетам нужную информацию и способствуя успеху их работы.

Темы, разрабатываемые комитетами, обычно диктуются экономическими и политическими проблемами дня, хотя кое-кто придерживается нестандартных подходов. Например, специальный комитет по внутренним делам зарылся в архивы, после того как их реорганизовали, смахнул пыль с прежних докладов и затребовал у министерства внутренних дел отчета о том, какие меры были приняты в соответствии с этими докладами. Другие, например специальный комитет по обороне, могут заинтересоваться подробностями текущих политических кризисов, типа споров между министром обороны Майклом Хезлтайном и Маргарет Тэтчер по поводу того, кто станет новым владельцем «Уэстленд хеликоптерс». Это исследование оказалось в центре внимания в 1986 году. Специальный комитет по обороне пожелал расспросить конкретных сотрудников министерства, которым не было позволено явиться, однако самый главный чиновник, секретарь кабинета сэр Роберт Армстронг, дал показания, и комитет добился от правительства предоставления ему двух очень важных документов для внутреннего пользования. В докладе комитета содержалась острая критика по поводу общего подхода кабинета ко всему этому делу, хотя в состав комитета входили как депутаты от оппозиции, так и консерваторы. Специальный комитет по социальному обслуживанию единодушно призвал потратить на государственную систему здравоохранения миллиард фунтов стерлингов до принятия бюджета на 1988 год, в то время как нехватка средств на здравоохранение сильно беспокоила общественность. В этой связи статс-секретарь по социальному обслужи ванию немедленно выступил с публичной критикой доклада, что само по себе довольно необычно. Какой бы подрывной ни оказалась информация, раздобытая специальным комитетом, она вряд ли приведет к падению правительства или отставке министра.

В каждом комитете состоят 10—11 представителей всех политических партий, отражая соотношение сил в палате; они назначаются на срок полномочий парламента отборочным комитетом. Последнее предусмотрено для того, чтобы укротить «хлыстов», стремившихся контролировать состав комитетов и в прошлом слишком часто преподносивших членство в специальном комитете как своего рода награду за хорошее поведение (членство же в постоянном комитете иногда рассматривается как наказание). После всеобщих выборов 1987 года учреждение новых комитетов отложили до января 1988 года из-за долгой ссоры между главными «хлыстами» от правительства и оппозиции по поводу состава специального комитета по обороне. Комитет по контактам тоже был назначен в январе 1980 года на срок полномочий парламента, а еще один — в 1988 году; он состоял из председателей специальных комитетов, чтобы координировать их работу, устранять всякие накладки в расследованиях, проводимых каждым комитетом, и давать рекомендации относительно того, какие именно доклады выносить на обсуждение в те три дня за сессию, что предоставлены правительством на прения по деятельности комитетов.

В июне 1979 года некоторые приветствовали новую структуру комитетов как важнейшую конституционную реформу, а один депутат-лейборист, Джордж Кан-нингем, назвал ее «многообещающим началом». Начало было положено уже достаточно давно, чтобы принести плоды, но, разумеется, базовые отношения между исполнительной властью и парламентом остались без изменений. Решения принимаются в другом месте, однако взгляды специального комитета могут на них повлиять.

Теперь депутаты сами стремятся попасть в специальные комитеты; однажды около восьмидесяти депутатов подали заявку в специальный комитет по обороне. Около четверти всех депутатов состоят в специальных комитетах, а места председателей поделены между правительством и оппозицией: эта работа требует много сил и отнимает не меньше трети рабочего времени. Председатель специального комитета стал важной фигурой в палате общин. Популярность работы в комитете среди депутатов отражает изменение в их жизненной позиции: «профессиональные» парламентарии уже не хотят без толку слоняться в кулуарах. Партийная верность и солидарность сильны как никогда, однако депутаты от всех партий проявляют большую независимость в суждениях и более подготовлены к критике в адрес исполнительной власти.

Эти комитеты не только заменили бы собой существующие, но и сделали бы ненужными специальные комитеты по отдельным вопросам, рассматривающие дела, непосредственно затрагивающие общество: от непристойных публикаций (1957) до насилия в семье (1975). Тем не менее процедура учреждения таких специальных комитетов сохранилась и использовалась еще в сессию 1984/85 года: тогда сотня депутатов подписалась под предложением о создании специального комитета для изучения последствий исследований на человеческих эмбрионах и генной инженерии применительно к человеку.

Во время обсуждения доклада специального комитета по процедурным вопросам в палате общин в феврале 1979 года тогдашний лидер палаты Майкл Фут хотел было положить его на полку, полагая, что работа в комитетах отвлекает от дебатов в палате. Однако стало ясно, что большинство депутатов с обеих сторон палаты поддерживают предложение об учреждении новых специальных комитетов, поэтому в своей завершающей речи он согласился с пожеланием палаты и объявил о проведении общепартийных дискуссий по этому вопросу. Однако правительство лейбористов пало в марте 1979 года, прежде чем Фут успел представить палате какие-либо предложения. Это право перешло к Норману Сент-Джон Стивасу, новому лидеру палаты. Он был полон решимости внедрить новую систему, несмотря на твердую оппозицию со стороны лорда Хейлшэма, бывшего тогда лордом-канцлером. Вооружившись программными обязательствами и из тактических соображений согласившись с тем, что ни ведомство лорда-канцлера, ни судейские работники не будут подвергаться надзору со стороны комитета, он добился согласия кабинета. Предложения были представлены палате 25 июня 1979 года и приняты 248 голосами против 12.

Учредили 12 комитетов, добавив к ним потом еще два — по делам Шотландии и Уэльса. Комитеты получили традиционное право «запрашивать документы, свидетелей и протоколы», советников-экспертов и право «перемещения с место на место» для сбора информации о том, каким образом администрация осуществляет свою деятельность по всей Британии, и чтобы учиться на опыте других стран. Вот полный список комитетов:

По сельскому хозяйству По обороне

По образованию, науке и искусству По занятости По энергетике По окружающей среде По иностранным делам По внутренним делам По делам Шотландии По социальному обслуживанию По торговле и промышленности По транспорту

По государственным финансам и государственной службе

По делам Уэльса.

Комитеты не могут требовать, чтобы министры посещали их заседания и подвергались перекрестному допросу; правительство обычно направляет к ним представителя заинтересованного министерства, но решение о том, кто пойдет на заседание, принимает премьер-министр. С другой стороны, «министры любят появляться на публике, — вспоминает Дж Голдинг. — Для них это театральное действо и случай воспеть свою политику… перед всем миром». Разумеется, специальные комитеты опрашивают не только министров и чиновников. Они могут вызвать других свидетелей, представляющих промышленность, тред-юнионы, государственные корпорации, независимые комитеты типа Комиссии по людским ресурсам и общественные организации типа Национального совета гражданских свобод, Группы действия против детской бедности и др.

Однако к концу XIX века исполнительная власть окончательно забрала в свои руки контроль над парламентской процедурой, и специальные комитеты вновь впали’ в немилость. Идея о всеобъемлющей системе специальных комитетов расценивалась как поползновение к проведению парламентской реформы — сначала во время депрессии 1930-х годов, когда парламент выглядел бессильным перед лицом накатывающих волнами экономических проблем, а затем в начале 1960-х, с притоком новых, молодых депутатов, желавших играть более существенную роль, а не просто участвовать в дебатах.

До «реформ Кроссмена» в 60-х годах XX века существовало только два специальных комитета: Комитет по государственному бюджету, учрежденный Глад-стоном в 1861 году, и Комитет по бюджетным предложениям, созданный Ллойд Джорджем в 1912 году Последний должен был «делать сбережения» в администрации, однако Ллойд Джордж, бывший тогда премьер-министром, не желал наделять его никакими полномочиями для исследования политики правительства, полагая, что это нарушит политическую стабильность; возможно, он помнил об «обвинительных комитетах» XVIII века. Комитет по бюджетным предложениям в самом деле попытался «делать сбережения», но так и не получил ни популярности, ни власти, хотя его и пытались реформировать в 1930-е годы. Премьер-министр Невилл Чемберлен твердой рукой отверг все эти поползновения, «посягавшие на права исполнительной власти» (разумеется, в этом-то и был весь смысл реформы).

Сам Ричард Кроссмен рассматривал свои реформы как «осторожное продвижение к возрождению парламентского контроля над исполнительной властью»; прочие восторженно их приветствовали. Было учреждено множество новых специальных комитетов: по сельскому хозяйству, по науке и технологиям, по образованию и науке, по расовым отношениям и иммиграции, по делам Шотландии и помощи другим государствам. Некоторые из них просуществовали недолго, в особенности Комитет по сельскому хозяйству, члены которого пожелали изучить последствия вступления в Общий рынок, а для этого съездить в Брюссель и разобраться в общеевропейской сельскохозяйственной политике. Министерство иностранных дел, всегда настроенное проевропейски и опасавшееся критики, возразило. В конце концов был достигнут компромисс, который не вполне устраивал правительство. В следующую сессию число депутатов, входящих в этот комитет, увеличилось, поскольку правительство ввело в него своих сторонников, но и это не помогло. После двух горьких лет комитет упразднили. Комитет по науке и технологиям устроился лучше прочих, но неко торые другие комитеты своей работой дублировали подкомиссии Комитета по бюджетным предложениям, поэтому в 1971 году его заменили Комитетом по расходам с шестью подкомитетами, в том числе по обороне и внешним делам, по образованию и т. д. Комитеты по образованию и науке и по делам Шотландии были ликвидированы.

В шестидесятые и семидесятые годы специальные комитеты вели переменчивое существование. На некоторых из них в наибольшей степени сказались разногласия в партии — например, это отразилось на исследовании частной медицинской практики в системе государственного здравоохранения в 1971 — 1972 годах. Кое-какие комитеты представили доклады по злободневным проблемам, например о машиностроении и черной металлургии, о последствиях нефтяного кризиса 1973 года и британской помощи странам третьего мира. Некоторые доклады были очень объемистыми: семь томов свидетельских показаний об автомобилестроении и еще семь по новым городам, другие — краткими и острыми, поскольку были связаны с законодательством, например Законом о детях и молодых людях 1969 года. В тот период комитеты не оказывали большого влияния. Ясной системы не существовало; у комитетов не было никакой четко продуманной генеральной линии, никакой исследовательской базы. Правительство месяцами не реагировало на их доклады и обычно игнорировало их рекомендации. Деятельность одного из комитетов заслужила уничижительную оценку обозревателя: «Комитет по расходам не сберег ни одного пенни государственных средств, которые можно было бы потратить иначе».

У специальных комитетов — давние традиции. Похоже, они существовали в каком-то виде еще в Средние века, однако вышли на передний план в эпоху Тюдоров. Такие комитеты учреждались для рассмотрения «вопросов». В 1571 году учредили комитет «по субсидиям», еще один, из 36 членов, «по делам религии» и третий — «по жалобам и петициям». В ту же сессию возник «весьма редкий прецедент» — комитет, принимающий решения по порядку рассмотрения дел в палате общин. Большой комитет, состоящий из Тайного совета и еще тридцати депутатов, был учрежден в 1592 году для ис следования результатов выборов и привилегий; в 1621 году к ним добавились комитеты, наблюдающие за деятельностью судебных органов и торговлей. Эти комитеты обычно собирались после полудня, чтобы их заседания не накладывались на заседания палаты. Собирались они не в зале палаты общин, а в других помещениях, беспорядочно разбросанных по старому Вестминстерскому дворцу (сгоревшему в 1834 году), — в зале Звездной палаты, в комнате казначея, а с 1606 года—в «Зале комитета»; иногда они заседали даже в школах подготовки судебных приставов или барристеров.

В конце XVII века у специальных комитетов была дурная слава из-за присутствия в них тайных советников, которых считали королевскими шпионами. Заседания палаты на правах комитета заменили собой собрания специальных комитетов: теперь уже все депутаты могли принять в них участие, не отдавая дел на откуп «грандам», действующим по указке короля.

К XVIII веку специальные комитеты снова вошли в моду. Иногда их называли комитетами «с верхнего этажа»; они состояли из ограниченного количества назначенных членов, в задачу которых входило проведение подробного расследования по конкретным вопросам. Они представляли доклады, которые, точь-в-точь как современные доклады комитетов, часто попросту клались на полку. Поначалу попасть в комитет было делом случая. Его членов назначали даже в их отсутствие: депутаты выкрикивали имена, однако спикер записывал только те, что произносились неподалеку от его кресла. К 17бЗ году членов комитетов стали выбирать голосованием. Каждый депутат должен был положить список предлагаемых имен в одну из двух больших стеклянных емкостей, стоящих на столе напротив спикера, составив его в алфавитном порядке представляемых депутатами графств: сначала английских, затем валлийских, потом пяти портовых городов и, наконец, шотландских. Весь процесс занимал примерно три часа, и депутаты, набравшие наибольшее количество голосов, попадали в комитет.

Министры из правительства не заседали в специальных комитетах из-за частоты и продолжительности их собраний, которые обычно начинались утром и длились несколько часов. В самом деле, им было бы трудно участвовать в этой работе: предложение учредить комитет для исследования какого-либо аспекта деятельности администрации стало настолько популярным оружием для противников правительства, что комитеты стали называть «обвинительными». Иногда им не удавалось добиться успеха, как случилось с комитетом, учрежденным в 1773 году, чтобы расследовать злоупотребления сотрудников Ост-Индской компании. К середине XVIII века право комитетов запрашивать «людей, документы и протоколы» никем не оспаривалось. Документы, представленные в специальный комитет, не мог прочитать ни один посторонний человек без разрешения председателя, однако доклады комитетов часто печатались по распоряжению палаты, если только в них не говорилось о доходах или привилегиях депутатов.

В таких обзорах кратко излагаются ключевые позиции правительственного департамента и приводится сжатый отчет об успехах в продвижении к этим целям или отсутствии таковых. В докладе также содержится общая сумма планируемых расходов департамента на ближайшие три года, определяемая как лимит выделенных средств. Речь идет о той сумме расходов, которую департамент может держать под контролем. В планах расходов также сводятся воедино более широкие и комплексные установки и показывается, каким обра зом ресурсы одного или нескольких департаментов послужат достижению этих целей. В статистическом приложении приведены цифры по всем правительственным департаментам и данные о новом распределении средств и чистых инвестициях. В докладе также показана общая сумма планируемых расходов на каждый из ближайших трех лет, состоящая из плановых расходов и возможных непредвиденных трат, например на социальные выплаты. Доклад освещает все аспекты правительственных расходов и служит основой для проведения дебатов в палате общин.

Кроме того, в 1997 году правительство лейбористов внедрило еще один доклад — «Предбюджетный отчет», который обычно публикуют в ноябре. Его цель — дать правительственную оценку экономики и обрисовать цели, которые преследует правительство при подготовке нового бюджета. Экономические оценки помещены в контекст государственно-политических установок правительства: в 2002 году это были повышение производительности труда, создание новых рабочих мест и обеспечение высокого качества государственных услуг. Отчет внимательно изучают аналитики, и он дает ценные указания на содержание нового бюджета.

Главные и наиподробнейшие дебаты по правительственным расходам проводятся при обсуждении соответствующей Белой книги, в феврале или марте, после того как казначейство и Специальный комитет по государственной службе изучат ее и представят парламенту доклад. Дебаты не могут серьезно повлиять на решения правительства, поскольку они происходят после всех двусторонних переговоров между руководителями казначейства и департаментов. Эти обсуждения начинаются весной и завершаются задолго до опубликования Белой книги. В результате дебатов планы правительства следует принять или отвергнуть целиком, но даже если депутаты и проголосуют против этих планов, правительство не обязано в них что-либо менять.

При такой постановке дела палата не может понять, намерено ли правительство потратить больше денег, скажем, на образование или здравоохранение, и не имеет возможности взглянуть, допустим, на ассигнования в области образования, чтобы определить, потратит ли страна больше денег на начальное образование и меньше — на университеты. Только расходы на оборону регулярно обсуждаются таким образом.

Если парламент хочет действительно влиять на государственные расходы, ему требуется получить доступ к информации о том, что делается правительст вом, и с каким успехом. «Файнэншл тайме» назвала Белую книгу 1988 года «нагромождением ничего не значащих фактов и цифр», хотя в ней было 520 страниц, а цена за один экземпляр составляла 31,8 фунта стерлингов. Белая книга задумывалась для того, чтобы наполнить содержанием приблизительные цифры, приведенные в Осеннем заявлении, однако эти цифры не совпадают с предложениями по бюджету, за которые на самом деле и голосует парламент.

Общая структура финансовой отчетности перед палатой общин не слишком изменилась за последние годы. Изменился лишь объем информации, получаемой депутатами. Законопроект об ассигнованиях продолжает расти в длину и теперь обычно включает 250—300 пунктов. Заявление о бюджете сопровождается «Финансовым заявлением и докладом о бюджете», которые раньше называли «Красной книгой» по цвету обложки. Теперь это выглаженный текст, превозносящий успехи правительства. К нему прилагается «Доклад об экономической и налоговой стратегии» (около 300 страниц), обозначающий особенности национальной экономики в глобальном контексте, сообщающий о самых разных экономических и финансовых мерах и стремящийся включить предложения, касающиеся финансов и налогообложения, в более широкий контекст правительственной политики. Депутаты также получают пачку пресс-релизов и огромное количество уведомлений из Налогового управления и Агентства таможенных платежей, акцизов и налога на добавленную стоимость, в которых разъясняются детали налогового законодательства. В это же время могут быть опубликованы проекты по налоговым вопросам, предназначенные для обсуждения.

Правила принятия законопроекта об ассигнованиях изменились в июле 1982 года. Теперь вся процедура рассмотрения этого документа носит формальный характер; стадию комитета он не проходит, и второе и третье чтение идет без прений, законопроект принимается в целом. Как только законопроект пройдет все эти три формальные стадии, открывается серия дебатов по отсрочке, которые могут продлиться всю ночь до девяти утра. «Заднескамеечники» используют эту возможность, чтобы поднять всякого рода вопросы государственного значения, а также проблемы своих избирательных округов.

Парламентский надзор осложняется тем фактом, что в каждую сессию рассматриваются данные за несколько финансовых лет, хотя деньги, выделенные на один финансовый год, должны быть потрачены в этом же году. Дело в том, что финансовый год — с 1 апреля по 31 марта — не совпадает с парламентской сессией, длящейся с ноября по октябрь. Сметные предложения на ближайший финансовый год, начинающийся 1 апреля, следует принять осенью, а на протяжении текущего бюджетного года различные правительственные департаменты могут представить дополнительные сметы. Заверенная аудиторами отчетность подлежит рассмотрению, но, разумеется, относится к предыдущему финансовому году. В «Белой книге государственных расходов» излагаются планы правительства на ближайшие три года. В Осеннем заявлении говорится об экономических прогнозах и планируемых государственных расходах на ближайший год.

Благодаря столь впечатляющему нагромождению процедурных механизмов может возникнуть впечатление, будто парламент в самом деле осуществляет контроль над расходами правительства и его полномочиями в области увеличения доходов. Но внешность обманчива. Если правительство командует большинством в палате общин, парламент не подвергнет радикальным изменениям его планы в области расходов и налогообложения.

В последние годы палата общин стремилась укрепить свою власть в области надзора за правительственными расходами, и небезуспешно; она даже рассматривала возможность контроля над правительственными займами. Многие государственные расходы покрываются за счет займов, делаемых правительством, в том числе краткосрочных банковских кредитов, а не за счет налогов. Хотя многие депутаты согласны с тем, что контроль здесь необходим, они признают, что с определением формы надзора возникают трудности. Даже отслеживание правительственных займов месяц за месяцем потребует больше информации, чем правительство теперь готово предоставить. Например, министры могут проверять правительственные займы каждый месяц, сопоставляя их с месячными прогнозами, однако эта информация недоступна не только парламенту, но даже казначейству и Специальному комитету по государственной службе.